Un bouclier procédural dans la lutte contre le sans-abrisme : assurer une protection judiciaire d'urgence suite à la fermeture d'un centre d'hébergement

Alexandra Rial Souto

Juriste à la Associació Noves Vies et Arrels Fondatió

Synopsis

L'article examine la réponse juridique apportée à la fermeture inattendue d'un centre d'hébergement municipal à Badalona, en Espagne, en avril 2024, qui a conduit à l'expulsion de dizaines de sans-abri. En recourant de manière stratégique à une procédure judiciaire d’urgence visant la protection des droits fondamentaux, l'équipe juridique, représentant quatre personnes concernées, a obtenu un prononcé d'injonctions enjoignant à la municipalité de leur fournir un hébergement alternatif. Cet arrêt met en évidence l'usage innovant du concept de « voie de fait » et de la procédure spéciale de protection des droits fondamentaux, et montre en quoi les garanties procédurales peuvent assurer la protection du niveau minimal du droit au logement, en tant qu’élément essentiel et contraignant de l'article 47 de la Constitution espagnole.

À la suite de l'incident survenu à Can Bofí Vell, décrit dans cet article, précisons que la municipalité de Badalona a procédé à une seconde expulsion le 17 décembre 2025. Celle-ci a concerné 400 migrants qui occupaient une école publique abandonnée. À nouveau, aucun logement ni hébergement n'a été proposé. Le maire de la ville a été visé par une plainte au pénal auprès de l'unité chargée des crimes de haine et de la discrimination du parquet. La plainte se fonde sur le fait que la municipalité avait l'obligation légale et matérielle de fournir un service public de base aux personnes en situation d'extrême vulnérabilité et que le fait de ne pas s'y conformer constituait une discrimination fondée sur l'origine et la condition sociale. Une enquête est en cours afin de déterminer si ces actions constituent des infractions, notamment le refus d'un service public pour des motifs discriminatoires, une infraction motivée par la haine pour avoir toléré des propos associant un groupe racialisé à un crime, une faute administrative et le non-respect d'une décision de justice, l'expulsion ayant été effectuée en dépit de la décision du tribunal qui la subordonnait à la fourniture d'un logement de remplacement, laquelle n'a finalement pas été assurée. 

Communication du Rapporteur spécial des Nations unies. Réf. : UA ESP 3/2025 (12 décembre 2025)

Une bataille juridique sur le droit au logement se livre à Badalona, avec des répercussions qui pourraient s'étendre à l'ensemble du pays.

Les faits

En avril 2024, le conseil municipal de Badalona a annoncé oralement la fermeture immédiate du centre d'hébergement municipal Can Bofí Vell, sans aucune résolution écrite ni formalités, contraignant plus de 40 occupants à retourner vivre dans la rue sans préavis. Les occupants concernés avaient pourtant signé des contrats de séjour avec le conseil municipal, qui leur conférait un hébergement et un accompagnement personnalisé assurés par les services sociaux municipaux.

Faute d'alternative en de logement et de procédure équitable, l'association Noves Vies a apporté son soutien et assuré la représentation juridique de quatre des résidents expulsés. Leurs situations se caractérisent par une extrême vulnérabilité, notamment en raison de handicaps, de maladies chroniques et d'exclusion sociale. Une première série de requêtes administratives demandant l'accès aux dossiers et aux explications correspondantes n'a donné lieu qu'à des réponses partielles, ne laissant apparaître aucune décision administrative formelle ni justification de la fermeture du centre d’hébergement. Lorsque le conseil municipal, en réponse à une deuxième requête, a reconnu et réitéré qu'aucune mesure écrite n'avait été adoptée et a admis ne disposer d'aucune solution de logement, une action en justice a été engagée.

Stratégie et cadre juridique

Choisir la bonne voie juridique

Avant d'entamer la procédure judiciaire, trois voies juridiques ont été soigneusement évaluées afin de déterminer la stratégie la plus appropriée pour défendre les droits des résidents expulsés du centre d’hébergement. Chaque option présentait des avantages et des inconvénients.

Une première possibilité consistait à intenter une action en justice contre l'inaction de l'administration, un moyen juridiquement fondé d'exiger le respect d’obligations positives déjà reconnues. En effet, l'article 47 de la Constitution espagnole, renforcé par l'article 10.2 de la Constitution espagnole et l'incorporation en droit interne des traités internationaux (article 11.1 du PIDESC ; article 34 de la Charte européenne des droits fondamentaux (CEDF) ; article 31 de la Charte sociale européenne (révisée)), impose aux autorités publiques l'obligation de garantir effectivement l'accès à un logement décent. Cette justiciabilité ne se traduit pas par un « droit à un logement spécifique », mais plutôt par le droit de voir mis en œuvre et appliqués, sans délai déraisonnable, les politiques et les instruments prévus par la loi pour rendre cet accès effectif. Cependant, la mise en œuvre de ce droit a été et demeure controversée, tant en ce qui concerne sa portée subjective que les mécanismes appropriés pour sa protection. Néanmoins, certaines solutions se sont rapprochées de la formulation d'une forme de justiciabilité du droit à l'accès au logement. En Catalogne, le cadre réglementaire [1]précise des sanctions contre l'inaction administrative ; et au Pays basque, la loi 3/2015 sur le logement a reconnu, pour la première fois en Espagne, des des mécanismes spécifiques (un droit subjectif au logement ou, à défaut, à une aide au loyer), qui offrent des normes utiles de référence pour orienter des solutions effectives.

Il est vrai que la voie de l'inaction offre généralement moins de souplesse en matière de mesures conservatoires que la procédure de protection des droits fondamentaux, raison pour laquelle cette voie procédurale ordinaire a été écartée. La raison est claire : l'enjeu n'était pas seulement l'inaction de l'administration, mais également la violation immédiate des droits fondamentaux résultant de l'expulsion de la structure d'hébergement sans solution de relogement, et ce, sans qu'une procédure assortie des garanties appropriées ait été suivie.

Une deuxième option revenait à contester les actes de l'administration sur le fondement du concept juridique de « voie de fait », qui permet aux tribunaux de contrôler les actes administratifs de fait accomplis sans fondement juridique ni procédure formelle. Cette doctrine était particulièrement pertinente en l'espèce : les autorités municipales avaient expulsé des personnes d'un centre d'hébergement sans avoir pris de décision formelle, les privant de protection juridique. La jurisprudence espagnole reconnaît précisément ce concept dans le but de protéger les citoyens contre les actions arbitraires de l'État. L'intérêt de cette approche réside dans sa clarté : l'absence d'acte constitue en soi une violation de la loi. Toutefois, la difficulté d'articuler ce recours autour de la violation des droits fondamentaux ou de l'obtention de mesures conservatoires urgentes constituait une faiblesse. Il risquait d'être perçu comme un recours administratif technique, dépourvu de la densité normative nécessaire pour générer une protection conservatoire solide.

La troisième voie, finalement retenue, consistait à engager une procédure d’urgence de protection des droits fondamentaux, prévue aux articles 114 et suivants de la loi sur la juridiction contentieuse administrative (LJCA). Cette voie de recours nous a permis de faire valoir que les actions et omissions de la mairie de Badalona avaient violé les droits fondamentaux protégés par la Constitution, en particulier la dignité (article 10 de la Constitution espagnole), l'intégrité physique et morale (article 15 de la Constitution espagnole) et, surtout, la protection juridictionnelle effective (article 24 de la Constitution espagnole). L'approche était claire : plutôt que de discuter du manque d'hébergement en tant que service, l'objectif était de démontrer que l'absence de procédure et de résolution formelle privait les personnes concernées de garanties procédurales et empêchait une défense rapide de leurs droits.

Cette procédure d'urgence est ainsi devenue un outil spécifique destiné à répondre à une procédure administrative « de facto », dont le cœur du raisonnement reposait sur l'exigence que l'administration agisse afin de garantir les droits minimaux des citoyens, parmi lesquels figure de plus en plus le droit au logement.  Ainsi, la procédure de protection des droits fondamentaux a permis de se concentrer sur l'urgence et la dignité de la personne concernée, et sur l'absence de garanties dans l'action administrative. Le recours pour inaction demeure une voie complémentaire destinée à renforcer l'idée qu'il existe un minimum d'exigences procédurales et d'obligations d'agir à la charge de l'administration et qui ne peuvent rester inexécutées. Cette approche a permis de demander des mesures conservatoires urgentes et d’intégrer des normes européennes et internationales [2] qui, conformément aux articles 10.2 et 96 de la Constitution espagnole, orientent l'interprétation du droit interne.

Cette approche à plusieurs niveaux renforce l'obligation administrative de diligence raisonnable à l'égard des groupes vulnérables. En affirmant que l'inaction de l'administration avait violé des droits reconnus tant au niveau national que supranational, cette stratégie a acquis une solidité juridique et un fondement normatif transversal. De cette manière, la protection conservatoire ne se limite pas à protéger les garanties procédurales (art. 24 de la Constitution espagnole), mais sert également de levier pour prévenir toute atteinte au contenu minimal du droit à un logement digne, et la disponibilité de mesures effectives (logement alternatif, orientation vers des centres d'aide d'urgence, assistance) pendant que le fond de l’affaire est examiné.

En définitive, cette stratégie offrait deux avantages majeurs. Premièrement, elle permettait de demander des mesures conservatoires urgentes sans avoir à attendre un jugement définitif. Deuxièmement, elle reposait sur une approche fondée sur les droits, qui empêche que le niveau minimal de protection du droit au logement ne soit vidé de sa substance au cours de la procédure.

La ligne stratégique a été retenue dans la mesure où elle offrait les meilleures chances d'obtenir des garanties immédiates et un résultat effectif. Toutefois, cela n'épuise pas le débat : une réflexion plus approfondie est nécessaire et, surtout, une créativité accrue aux niveaux juridique et judiciaire afin de trouver des formules qui nous permettent d'exiger l'effectivité – ou, à tout le moins, le seuil minimal – du droit au logement. Tant que les pouvoirs publics ne parviennent pas à un consensus clair pour définir ce droit de manière à en garantir l'effectivité, et tant que des politiques publiques ambitieuses et responsables en matière de logement social ou des aides suffisantes ne sont pas mises en œuvre, le contentieux stratégique devient un outil essentiel. Non seulement pour protéger des personnes concrètement confrontées à l'exclusion du logement, mais également pour revendiquer la dimension justiciable du droit au logement et ouvrir la voie à sa pleine reconnaissance comme un droit réellement exigible dans la pratique. En ce sens, la créativité juridique et procédurale permet non seulement de rechercher des solutions immédiates, mais également d'élargir progressivement les perspectives de ceux qui rendent la justice. À travers des cas concrets, les tribunaux sont confrontés à la nécessité d'examiner de manière critique les actions (ou l'inaction) des autorités publiques, même lorsqu'il subsiste une réticence à reconnaître judiciairement certaines obligations de prestation. Chaque avancée dans ce domaine contribue à consolider l'idée que le droit au logement n'est pas seulement un principe inspirant, mais un droit dont le contenu est justiciable.

Mesures de précaution accordées

Dans une injonction rendue fin 2024, le tribunal a accordé les mesures conservatoires demandées, obligeant la mairie de Badalona à fournir immédiatement une solution de logement alternative aux quatre requérants. La Cour a estimé que les requérants avaient été privés d'un hébergement municipal sans décision formelle et a considéré que, à l’évidence, cette mesure constituait une violation de leur droit à la dignité et à l'intégrité physique (articles 10 et 15 de la Constitution espagnole). En outre, la Cour a reconnu que l'administration avait assumé la responsabilité de leur prise en charge (contrats de séjour, plans d’accompagnement personnalisé), et a souligné l'apparence de bon droit (fumus boni iuris), étayée à la fois par le caractère contraignant de ces contrats et par l'inaction de l'administration elle-même. De même, elle a estimé que l'urgence (periculum in mora) d'adopter les mesures conservatoires était évidente, compte tenu du risque immédiat pour la santé des requérants et de leur exposition aux conditions hivernales.

Il convient de souligner le rôle fondamental joué par les institutions publiques dans la reconnaissance de la gravité de la situation. Le ministère public a soutenu la demande de mesures conservatoires pour les requérants, soulignant la violation des garanties procédurales et le risque réel d'un préjudice irréparable. De plus, les références faites dans la procédure aux rapports du défenseur des droits catalan (Síndic de Greuges) ont encore renforcé cet argument. Ces rapports avaient déjà mis en garde contre le vide juridique et l'absence de garanties dans la fermeture des centres d’hébergement municipaux, en particulier lorsqu'ils affectaient des populations vulnérables. En invoquant les conclusions du médiateur, l'équipe juridique est parvenue à établir un lien entre les préjudices individuels et un schéma plus large d'opacité administrative et de négligence institutionnelle, soulignant ainsi la pertinence systémique de l'affaire. Tout cela met également en évidence l'importance de disposer d'institutions publiques spécialisées, sensibles aux besoins sociaux actuels, ainsi que d'organisations exerçant un contrôle indépendant, dotées d'impartialité et d'organes de contrôle suffisamment réactifs. Si leurs recommandations n'ont pas force obligatoire, elles sont néanmoins essentielles pour renforcer les revendications des citoyens, leur conférant légitimité et poids face à l'administration. Dans un contexte où cette dernière agit comme un appareil administratif doté d'un pouvoir décisionnel considérable, il est essentiel de disposer de contrepoids institutionnels capables de contester ses actions et de garantir que les droits des citoyens ne restent pas dépourvus d'une protection effective.

Une plus grande portée juridique et sociale

L'injonction a non seulement résolu une situation spécifique d'exclusion du logement, mais a également ouvert un espace de réflexion avec une plus grande portée juridique et sociale. Cette affaire démontre que, même dans des contextes où le droit au logement est configuré de manière programmatique ou avec un encadrement juridique limité, le droit procédural peut devenir un levier permettant de générer des obligations juridiquement contraignantes et d'offrir une protection effective. La stratégie procédurale adoptée a mis en évidence que le débat peut porter non seulement sur le droit d'accès matériel au logement, mais également sur la garantie du droit à une protection judiciaire effective contre les actions administratives qui, en raison de leur caractère arbitraire et de leur absence de formalisation, laissent les personnes sans défense. L'approche « de facto », comprise comme la possibilité de contester les actions arbitraires de l'administration même si elles ne se concrétisent pas par un acte formel, peut être un outil utile à explorer dans les litiges concernant les sans-abri.

Enfin, cette affaire souligne combien il est important d'invoquer les droits fondamentaux dans le secteur du logement, où convergent la dignité, l'intégrité physique et morale et la protection judiciaire effective. À cet égard, la contribution des rapports sociaux et médicaux attestant de la vulnérabilité s'avère décisive : non seulement elle renforce l'urgence de la mesure conservatoire, mais elle replace également le débat judiciaire dans sa véritable dimension, celle de garantir un niveau minimal de protection en matière de logement contre l'exclusion.

Conclusion : l'hébergement en tant que procédure

L'expérience montre qu'il existe une exigence fondamentale : le devoir des autorités publiques d'activer, sans délai et en priorité, les instruments juridiques permettant de donner effet à l'article 47 de la Constitution espagnole. La protection des droits fondamentaux offre des mesures conservatoires rapides : le recours pour inactivité, le contrôle judiciaire des omissions, le cadre international et législatif, la densité normative et un horizon de garantie des droits.

L'utilisation créative de l'approche « de facto », l'affirmation des obligations municipales découlant de la réglementation en matière de services sociaux et l'invocation réussie des droits fondamentaux ont permis une intervention judiciaire d'urgence. Cette expérience montre que le contentieux stratégique protège non seulement des individus déterminés, mais ouvre également la voie à un élargissement de l'interprétation judiciaire et à l'ancrage de l'idée que le droit au logement comporte un minimum juridiquement exigible. Au minimum, la légalité de l'action administrative doit être garantie, dans la mesure où elle respecte les obligations assumées et respecte les procédures établies, qui constituent la première garantie des citoyens face aux pouvoirs publics. C'est en ce sens que la juridiction contentieuse-administrative peut et doit garantir ce minimum vital, tout en demeurant vigilants à ce que la politique publique fasse le saut qualitatif nécessaire pour placer le logement au centre des priorités et lui allouer des ressources suffisantes.